BRASILDepois do prazo de validade: o "ex post" na Era da Inferência
Em 2024, neste espaço, perguntei se a regulação ex ante, instrumento de transição concebido na esteira das privatizações, não teria chegado ao seu prazo de validade (veja o artigo original aqui). Dois anos depois, a pergunta não perdeu atualidade; ganhou urgência. E mudou de natureza: já não se trata apenas de reconhecer a maturidade concorrencial do setor, mas de saber se o arcabouço institucional brasileiro consegue acompanhar uma transformação tecnológica que se mede em meses, e não em ciclos regulatórios.
O que mudou no vetor tecnológico
Num debate recente que reuniu executivos da AT&T, da Cisco e da NVIDIA (uma grande operadora, um dos principais fornecedores de rede e a empresa que se tornou sinônimo de computação para IA), emergiu um diagnóstico notavelmente convergente. A fase das grandes "fábricas de IA" centralizadas, dedicadas ao treinamento de modelos, cede espaço à inferência, isto é, colocar os modelos para trabalhar, como carga dominante. E a inferência não precisa, nem deve, morar toda no mesmo lugar: latência, custo e soberania empurram parte da computação para perto do usuário, sobre terrenos, energia e infraestrutura física que as operadoras já possuem.
Os números apresentados não são triviais. Numa sondagem com mais de mil clientes corporativos da operadora, cerca de três quartos já operam múltiplos sistemas de IA e mais de 60% trabalham com agentes em fluxos de várias etapas. Na alocação inteligente das requisições de inferência, foram relatadas economias potenciais acima de 45% e reduções de 20% a 80% no tempo até a primeira resposta do modelo. Quando a IA sai do chatbot e entra no mundo físico (câmeras industriais, veículos, robôs, redes elétricas), a proximidade deixa de ser conveniência e passa a ser requisito.
Duas ideias do debate merecem ser lidas com lente regulatória. A primeira: a conectividade "paga as contas", e é ela que dá às operadoras o direito de subir na cadeia de valor, agregando segurança, orquestração e inteligência. A segunda: a IA não vai esperar pelos ciclos de cinco a sete anos típicos das telecomunicações. Se a própria indústria reconhece que seu relógio é lento demais, o que dizer do relógio do Estado?
O triângulo revisitado
No artigo de 2024, recorri à figura de Mantle e Wenger (1994) sobre as três forças (mercado, tecnologia e regulação) que moldaram a liberalização europeia. Naquele momento, o vetor regulatório puxava os demais: era preciso criar concorrência onde havia monopólio. Hoje a relação se inverteu. Tecnologia e mercado se movem em trimestres; o vetor regulatório opera em agendas bienais, consultas públicas e análises de impacto que, por melhores que sejam, chegam com frequência depois do fato.
É justo reconhecer que houve movimento. O novo Regulamento Geral dos Serviços de Telecomunicações consolidou e revogou dezenas de normas. O novo PGMC suspendeu cautelarmente obrigações da TV por assinatura diante da concorrência do streaming. A Anatel passou a falar em "desregulação responsável" e propõe uma nova "guilhotina regulatória" para 2027-2028.
Mas os sinais são ambíguos. A mesma agência que suspende obrigações também estendeu seu perímetro aos data centers, e depois suspendeu o dispositivo para alinhá-lo à política pública do Redata (Lei 15.504/2026), que, por sua vez, condiciona benefícios a requisitos definidos de antemão, como a destinação mínima de capacidade ao mercado interno. Em paralelo, o PL 4.675/2025 propõe dar ao Cade poderes para impor obrigações preventivas a plataformas de "relevância sistêmica": um ex ante concorrencial para as big techs no momento em que se discute um ex post setorial para as telcos. Não há, necessariamente, contradição. Mas há uma pergunta de coerência que o país ainda não respondeu.
A janela institucional de 2027
Qualquer que seja o resultado de 25 de outubro, o governo que toma posse em 5 de janeiro de 2027 terá nas mãos a caneta que importa: a formulação da política pública setorial, que cabe ao Ministério das Comunicações e que, no limite, pauta a Anatel. E o ferramental legal já existe. A Lei de Liberdade Econômica (Lei 13.874/2019) qualifica como abuso do poder regulatório criar reservas de mercado, barreiras à entrada e custos de transação sem benefício demonstrado, e torna obrigatória a análise de impacto regulatório (AIR). A Lei das Agências (Lei 13.848/2019) e o Decreto 10.411/2020 estruturaram a AIR e a avaliação de resultado regulatório (ARR). A proposta de Agenda Regulatória 2027-2028 da Anatel prevê seis ARRs. O problema, portanto, não é falta de instrumento. É de direção, de método e de velocidade.
Um roteiro para reflexão
Não pretendo antecipar respostas. Elas dependem de diagnóstico empírico, mercado a mercado, e respostas prontas seriam justamente o vício que se quer evitar. Proponho, em vez disso, as perguntas que deveriam orientar a próxima rodada da agenda.
Dimensão tecnológica: o perímetro
- Quando um nó de inferência é instalado no mesmo site de uma estação rádio base e compartilha energia, fibra e software com a rede de acesso (AI-RAN), ele é "rede de telecomunicações", "data center" ou "serviço de valor adicionado"? Com a reforma tributária esvaziando, ao fim da transição, a diferença fiscal entre essas categorias, resta a pergunta de fundo: a fronteira da LGT ainda serve para definir quem é regulado, e por quem? E com base em que critério funcional, e não apenas topológico?
- A exposição programável das capacidades de rede (APIs de qualidade, localização, autenticação) deve ser padronizada pelo próprio mercado, em iniciativas setoriais globais, ou cabe ao regulador defini-la? O que acontece se o desenho brasileiro divergir do ecossistema global de desenvolvedores?
- Como compatibilizar a neutralidade de rede, nos termos do Marco Civil da Internet, com níveis de serviço garantidos para aplicações críticas, como telemedicina, veículos conectados e automação industrial, sem abrir espaço para discriminação anticompetitiva?
- Soberania é onde o dado está ou quem controla a infraestrutura? Se a resposta for "controle", e se o próprio mercado já admite que o cliente deve estar no comando, que garantias verificáveis podem substituir exigências rígidas de localização?
Dimensão de mercado: onde ainda há falha?
- Quais mercados relevantes ainda atendem ao teste clássico que justifica intervenção ex ante (barreiras elevadas e não transitórias, ausência de tendência à concorrência efetiva e insuficiência do direito da concorrência)? Quais já não atendem e seguem regulados por inércia?
- Uma oferta integrada de conectividade, computação de borda e segurança é inovação ou venda casada? Que critérios permitiriam ao Cade e à Anatel responder a essa pergunta depois do fato, sem impedir que o produto exista antes?
- Se o mesmo serviço de IA pode ser prestado por uma operadora, um hyperscaler ou uma integradora, que custos (fundos setoriais, taxas de fiscalização, obrigações de qualidade, a transição para IBS e CBS a partir de 2027) recaem sobre uns e não sobre outros? A assimetria se justifica pelo risco que pretende mitigar?
- A computação distribuída depende de energia em pontos dispersos. O acesso à rede elétrica e o prazo de conexão de micro data centers recebem a mesma atenção regulatória dedicada aos grandes campi?
Dimensão regulatória: o método
- Toda nova obrigação deveria nascer com cláusula de vigência (sunset) e indicador de resultado, a ser avaliado por ARR em prazo certo? E as obrigações antigas deveriam provar sua necessidade, invertendo-se o ônus?
- Como operacionalizar, no setor, a pirâmide da regulação responsiva de Ayres e Braithwaite: o que fica na base (autorregulação, compromissos públicos, transparência), o que exige persuasão e o que justifica sanção? Que métricas disparam a escalada?
- Os ambientes regulatórios experimentais (sandboxes), previstos no Marco Legal das Startups, podem ser a regra para serviços convergentes de IA e conectividade, e não a exceção?
- Com Anatel, Cade, ANPD (indicada para coordenar a governança de IA no PL 2.338/2023, ainda em tramitação) e Aneel tocando o mesmo ativo, quem é o regulador líder de cada problema? Como evitar que a fragmentação produza, por soma, um ex ante que nenhum deles pretendia?
O contraponto necessário
Seria incompleto um roteiro que olhasse apenas para as operadoras. Ex post não é ausência de Estado; é Estado com outra competência: diagnóstico rápido, enforcement crível e remédio proporcional. Se a análise de uma conduta levar anos, o ex post vira salvo-conduto, e o mercado aprenderá isso rapidamente. Há também a dimensão humana: o usuário da cidade pequena, o provedor regional, a indústria de médio porte sem poder de negociação diante de um pacote integrado. A pergunta que fecha o roteiro é, por isso, a mais difícil: quem arca com o custo do erro? O erro de intervir cedo demais, que sufoca a inovação, ou o de intervir tarde demais, que consolida posições? Uma boa política pública não elimina esses erros; escolhe conscientemente qual deles prefere correr em cada mercado, e explica por quê.
Conclusão
Em 2024, a pergunta era se o ex ante tinha prazo de validade. Em 2027, a pergunta é quem declara o vencimento, com que método e em que velocidade. A tecnologia já respondeu à sua parte: a inferência distribuída e a IA física vão acontecer, aqui ou a partir de outro lugar. Resta saber se o Brasil tratará sua infraestrutura digital como utilidade a ser tutelada ou como plataforma a ser liberada, com vigilância inteligente depois do fato. Os primeiros cem dias do novo governo dirão mais sobre isso do que qualquer agenda bienal.
Sobre o Autor: Carlos Eduardo Medeiros é Senior Advisor em TMT e Infraestrutura Digital. As opiniões expressas nesse artigo não necessariamente refletem o ponto de vista de TELETIME.
